La situation financière particulièrement préoccupante de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), qui est aussi celle des agents de la fonction publique hospitalière (FPH), a été mise en évidence et analysée par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances^[1] et, en février dernier, par la Cour des comptes dans sa communication au Premier ministre^[2]. Cette situation s'est rapidement dégradée, passant d'un excédent de 0,7 milliard d'euros (Md€) en 2017 à un déficit de 2,5 Md€ en 2023 ce qui fait de la CNRACL le régime de retraite le plus déficitaire en 2023. Cette évolution tient certes à la dégradation rapide du ratio entre le nombre de cotisants et celui des retraités, passé de 3,3 en 2002 à 1,6 en 2023, mais aussi au versement d'une contribution en application du dispositif de compensation démographique entre régimes de retraite, qualifié par la Cour des comptes de « complexe, artificiel et mal géré »^[3] et consistant à déshabiller Pierre pour habiller Paul. Il s'agit là de l'une des causes majeures des déficits cumulés de la CNRACL qui a versé à ce titre une centaine de Md€ depuis 1974 (en euros constants 2023) et continue à contribuer, pour des montants plus modestes il est vrai, malgré la baisse de sa démographie.

Le rapport des trois inspections générales estime le déficit prévisionnel de la CNRACL à 10 Md€ en 2030 et la Cour des comptes considère qu'à court terme, la situation de cette caisse constitue donc l'un des principaux enjeux de rééquilibrage financier des régimes de retraites obligatoires. Pour y faire face, le Gouvernement a décidé une hausse du taux de cotisation des employeurs de 1 point en 2024, puis, progressivement, de 12 points, qu'il était initialement prévu d'étaler sur une période de trois ans portée finalement à quatre ans^[4] à la demande du Sénat. Pour les établissements publics sanitaires et médico-sociaux employeurs d'agents de la FPH, cette charge supplé­mentaire devrait être compensée par une hausse de leurs recettes prise en compte dans la fixation de l'ONDAM par la LFSS pour 2025, ce qui revient une fois encore à déshabiller Pierre pour habiller Paul puisque c'est la branche maladie, déjà fortement déficitaire, qui est ainsi indirectement sollicitée pour aider à réduire le déficit de la branche vieillesse. Et nous ne serons pas quittes pour autant, car l'augmentation des cotisations, qui procurerait des ressources supplémentaires estimées à 6,6 Md€ en 2028, permettrait certes de ralentir la progression du déficit de la caisse, mais pas de le résorber et encore moins de réduire sa dette qui s'élèverait à près de 50 Md€ en 2035 et à environ 125 Md€ en 2045.

La situation financière de la CNRACL et ses perspectives, sous réserve des particula­rités de ce régime qu'analyse le rapport des trois inspections générales, ne sont pas fondamentalement différentes de celles du système de retraite français en général et appellent des solutions d'ensemble reposant sur la combinaison de différents leviers présentés par la Cour des comptes dans sa communication au Premier ministre.

Notes :

[1] www.igas.gouv.fr/situation-financiere-de-la-caisse-nationale-de-
retraite-des-agents-des-collectivites-locales-bilan-et-perspectives.

[2] Situation financière et perspectives du système de retraites - février 2025

[3] La compensation démographique entre régimes de retraite :
un dispositif complexe, artificiel et mal géré, 2024. Sécurité sociale -
mai 2024

[4] Décret n° 2025-86 du 30 janvier 2025.