La lettre des décideurs économiques et financiers des hôpitaux

ÉDITORIAL-ÉVÈNEMENT

La loi des ordonnances

Benoît APOLLIS

Maître de conférences des universités en droit public - Consultant

Les premières réactions à la présentation en conseil des ministres, le 13 février 2019, du projet de loi relatif à l'organisation et à la transformation du système de santé ont ciblées au moins autant le contenu que la structure du texte. Le débat parlementaire qui se lance sera évidemment l'occasion de (re)considérer le sens et la portée des dispositions projetées par le Gouvernement. S'agissant de la forme du texte en revanche, elle mérite que l'on s'y attarde un peu à ce premier stade de son examen.

En effet, beaucoup d'observateurs ont été frappés par le nombre important, au sein du projet de loi, d'ordonnances pour lesquelles le Gouvernement demande l'habilitation du Parlement afin, en somme, de légiférer à sa place. Qu'il s'agisse de l'évolution du statut des médecins hospitaliers (art. 6), de la modification du régime des autorisations sanitaires (art. 9), de la simplification des règles applicables aux agences régionales de santé (art. 19), en passant la création des « établissements de santé de proximité » (art. 8), tout ne sera qu'ordonnances.

Moins souvent relevé dans le débat public, mais pourtant tout aussi significatif : selon l'avis rendu public du Conseil d'État sur le projet de loi, ce ne sont pas moins de 34 ordonnances déjà publiées pour lesquelles le projet de loi constitue le véhicule juridique permettant leur ratification (art. 22 et 23). Cela en dit long sur les pratiques contemporaines de la délibération parlementaire.

De fait, le nombre d'ordonnances prévues pose un certain nombre de problèmes. Problème de cohérence d'abord, qui n'apparaît pas toujours véritablement dans le texte au vu des formules parfois elliptiques des demandes d'habilitation pour agir par voie d'ordonnances. Problème de lisibilité, ensuite, des intentions véritables du Gouvernement (qui sait aujourd'hui ce qui se cache exactement sous le label « établissements de santé de proximité » ?). Problème de légitimité, enfin, sur le plan politique à un moment où une partie de l'opinion tend à réclamer davantage de participation dans l'adoption des décisions publiques et pour laquelle l'action parlementaire apparaît, à tort ou à raison, largement dévoyée. Il n'est pas certain, dans ce contexte, que les multiples autorisations parlementaires données au Gouvernement pour prendre des ordonnances incarnent le meilleur signal que la démocratie représentative puisse envoyer.

Il reste que la prise d'ordonnances pour modifier la partie législative du Code de la santé publique constitue, depuis bien longtemps déjà, une forme de tradition. Sans besoin de revenir aux fameuses « ordonnances Debré » de 1958 ou aux « ordonnances Juppé » de 1996, il s'avère que le recours à l'article 38 de la Constitution tend à se systématiser depuis le début du siècle. Ce faisant, dans le domaine sanitaire, le Parlement autorise de plus en plus fréquemment le Gouvernement, « pour l'exécution de son programme », à « prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » (al. 1er de l'art. 38 de la Constitution).

En l'occurrence, le Gouvernement a fait savoir que la réforme envisagée des études en santé nécessitait une adoption du projet de loi rapide de sorte que les universités concernées puissent organiser la mise en oeuvre de cette évolution dès la rentrée prochaine. Il a en outre indiqué, dans le communiqué de presse qui accompagne le projet de loi, que « les travaux de concertations avec les élus, les représentants des professionnels de santé et les usagers se poursuivront autour des textes réglementaires et des mesures du projet de loi faisant l'objet d'habilitations à légiférer par voie d'ordonnances ».

Moyennant quoi, il y a fort à parier que la « transformation » à venir du système de santé se fera bien davantage par ordonnances que par le truchement des dispositions propres à la future « loi Buzyn ».

 

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